一、封关的内涵与海南的特殊性

海南自由贸易港的建设，其核心突破与最大特色在于“封关运作”。这一概念常被误解为地理上的“封闭”或行政上的“隔离”，实则恰恰相反。准确理解“封关”的深刻内涵及其与开放的辩证关系，是把握海南自贸港政府采购制度创新逻辑起点的关键。

（一）“封关”不等于“封闭”

“封关”是一个源自海关监管的专业术语，其本质是通过设立物理和制度上的边界，在一个国家内部打造一个与国际市场高度接轨的“政策飞地”。对于海南而言，它意味着全岛将成为一个特殊的海关监管区域。

1.“封关”的核心

    “封关”的核心是实施 “一线放开、二线管住，岛内自由”的监管新模式。

    （1）“一线放开”，指海南自贸港与境外其他国家和地区之间的“一线”边界最大限度放开。货物、资金、数据等要素从境外进入海南，除法律法规和负面清单明确限制外，将享受最便捷的通关程序，实行极简的负面清单管理，绝大多数商品免征进口关税。这扇“门”开得越大，海南与国际市场的联系就越紧密。

    （2）“二线管住”，指海南自贸港与中华人民共和国关境内的其他地区（内地）之间的“二线”边界要进行安全高效的管理。主要是管住禁止限制进出口的货物、物品税收。货物从海南进入内地，原则上按进口规定办理手续，照章征收关税和进口环节税。这堵“墙”的作用是确保国家的税制统一和市场监管有效性，防止走私和税收流失。

    （3）“岛内自由”，指在“一线”和“二线”之间的海南岛上，实现货物、资金、人员、数据等要素的自由流动和自由交易，依法享受相关税收优惠政策。海关对岛内企业及机构实行低干预、高效能的精准监管。

2.辩证关系

    “封关”与“开放”并非对立，而是相辅相成的辩证统一关系。

    （1）“封”是手段，“开”是目的。设立“二线”进行管住，正是为了更有底气地全面放开“一线”。没有“二线”的管住，就无法承受“一线”放开可能带来的风险。换言之，正是因为有了这道对内的“封关”线，才可能实现对外的“最高水平开放”。

    （2）“物理隔离”服务于“制度开放”。通过物理上的隔离（如海关监管设施），为实施一套不同于内地的、更高水平的国际贸易和投资规则创造了空间。这种“隔离”是为了孕育和测试一套全新的“开放”制度体系。

（二）海南的特殊性

海南自贸港的封关，与中国其他保税区、自贸区的“围网”管理有本质区别，其特殊性赋予了它无与伦比的试验深度和战略价值。

1.全域性

    海南全岛整体封关运作，这意味着改革试点不是在几十平方公里的“经济飞地”上进行，而是在一个包含城市、乡村、农业、工业、服务业的完整社会生态系统中进行。任何一项政策（包括政府采购制度）的创新，都必须考虑其在全岛范围的适用性和系统性影响，其成功经验对全国而言具备极强的可复制性和参考价值。

2.海洋性

    海南的独特性远超其陆地面积。作为我国管辖海域面积最大的省份，海南肩负着建设“海洋强国”战略支点的重任。

    （1）海洋是人类的未来。全球经济发展正日益转向海洋，蓝色经济（海洋能源、生物医药、现代渔业、深海科技、海事服务）成为新一轮科技革命和产业竞争的重点领域。海南封关后，其政府采购制度创新必须服务于这一国家战略。

    （2）采购对象的革命性拓展。传统的政府采购多集中于陆地范围的工程、货物和服务。而海南的政府采购，则可能率先探索对海洋公共服务（如深海科考航次、海洋生态监测、海上应急救援服务）、蓝色技术解决方案（如珊瑚礁修复技术、海洋牧场智能管理系统）的采购，为国家经略海洋提供制度范例。

    （3）与“一带一路”的深度融合。海南地处太平洋与印度洋要冲，是“21世纪海上丝绸之路”的关键节点。封关运作后，海南的政府采购市场可成为吸引“一带一路”沿线国家先进技术、产品和服务的平台。例如，采购东盟国家的热带农业技术、与新加坡合作采购国际化的港口管理服务、吸引欧盟国家的海洋环保技术等，使政府采购成为促进“一带一路”经贸合作与技术交流的重要工具。

（三）以“管得住”支撑“放得开”

“一线放开、二线管住”是一个不可分割的有机整体，体现了高超的辩证思维。

1.“放开”是目的，“管住”是保障。没有“二线”的严密管住，“一线”就不可能真正地、大胆地放开。正是因为有了应对风险的底线保障，才赋予了“一线”更大胆开放的底气和空间。

2.“管住”不是为了限制，而是为了更好地“放开”。“二线”管住的效率和精准度，直接决定了“一线”能放开到什么程度。海关总署推动的“智慧海南”建设，旨在通过大数据、物联网等技术提升“二线”监管的智能化水平，做到“无事不扰、无处不在”，这正是以更高效的“管”来服务于更高水平的“放”。

海南自贸港“一线放开、二线管住”的监管逻辑，其精髓在于通过精准的风险隔离和管控，为国家赢得了一个能够安全地进行最高水平开放试验的战略空间。这套监管模式的成功运行，是海南一切特殊政策，包括政府采购制度创新得以实施的前提和基石。

二、当前政府采购制度的矛盾点

海南自贸港的政府采购制度改革，是在中国整体开放战略与自身特殊定位的交叉点上进行的。它既承载着“最高水平开放”的压力测试使命，又不可避免地面临着多重现实矛盾的张力与平衡。深入剖析这些矛盾点，是精准定位改革方向、设计可行路径的前提。

（一）开放需求与主权保护的二元张力

这是海南政府采购制度改革面临的核心矛盾，本质上是经济全球化与民族国家利益之间动态关系在采购（procurement）领域的集中体现。

1.开放需求

（1）理论依据。基于比较优势理论和竞争中性原则，开放政府采购市场可以引入国际竞争，降低采购成本，提升公共产品与服务的质量，并倒逼国内产业升级。

（2）海南实践。根据《深化政府采购制度改革方案》《海南自由贸易港建设总体方案》，海南需“建立健全政府采购制度，逐步形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度”。其核心方向之一是对外资企业实行“国民待遇”。例如，在2023年海南举办的首届中国国际消费品博览会上，其配套服务项目的采购已尝试对外资会展企业开放。

（3）挑战。如何确保外资企业能够公平、无障碍地参与岛内所有类型的政府采购项目，特别是在工程咨询、法律服务、审计等高端服务业领域，仍需在制度细节上实现突破。

2.主权保护

（1）理论依据。基于幼稚产业保护理论和国家安全理论，完全开放市场可能对处于发展初期的本土产业和关键敏感领域造成冲击。

（2）海南实践。现行《政府采购法》第十条规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。” 这是国家层面的保护底线。对于海南，主权保护还有特殊含义：数据安全。海南在推进“智慧海南”建设中涉及大量政务数据、公共数据的采购项目，其数据处理和存储必须符合《数据安全法》和《网络安全法》的要求，这构成了开放的天然边界。

（3）矛盾焦点。海南的改革需要在“采购本国产品”的总体要求与“对外资一视同仁”的开放承诺之间找到平衡点。例如，在采购一台大型医疗设备时，如何在支持国产自主品牌与采购更先进的国际产品之间做出符合“最优价值”或“物有所值”的决策，考验着制度的智慧。

（二）制度创新的超前性与内地制度的稳定性的衔接困境

海南作为“试验田”，其制度创新必然具有一定超前性，这与内地相对稳定统一的法律体系之间存在需要弥合的缝隙。

1.海南的探索与成效

（1）立法保障。2023年6月，《中华人民共和国海南自由贸易港法》施行，以法律形式授权海南可就贸易、投资及相关管理活动制定“海南自贸港法规”，为政府采购制度改革提供了前所未有的立法空间。

（2）电子化平台建设。海南正加速建设全省统一的电子化政府采购平台，旨在实现全流程线上操作，提升透明度，这是对接国际高标准规则的基础性工程。

2.不足与挑战

（1）规则差异带来的摩擦。若海南未来允许外资企业更广泛地参与政府采购甚至给予其国民待遇，那么当中标的外资企业进入内地市场执行合同（如提供售后服务）时，可能会因两地规则差异（如人员资质、行业标准、税收安排）而产生摩擦。

（2）监管协同难题。对于参与海南政府采购项目的内地国企或民企，其监管可能涉及海南与内地多个部门，如何实现跨地域、跨部门的协同监管，防止出现“监管真空”或“重复监管”，是一个亟待解决的机制性问题。

（三）与国内其他自贸区的差异化比较

海南并非唯一的改革试验田，与深圳前海、上海临港等地的横向比较，更能凸显其矛盾的独特性。

比较维度	海南自贸港	深圳前海合作区	上海临港新片区
战略定位	全域性、全方位改革开放试验田。	深港现代服务业合作区。	特殊经济功能区，聚焦前沿产业。
开放重点	货物、服务、投资、人员、数据“五自由便利”。	金融、法律、专业服务等服务业开放。	集成电路、生物医药、人工智能等高端制造业开放。
政府采购角色	全面对接国际规则，测试竞争中性、外资准入。	探索深港规则对接，如采购香港服务。	支持前沿产业发展，如首台套设备采购、绿色采购。
监管模式	全岛封关，“一线放开、二线管住”。	物理围网区域与区外政策联动。	物理围网区域，实施特殊政策。
矛盾特殊性	全域开放与全域监管的矛盾，岛内与内地制度衔接的矛盾。	与香港规则深度融合与内地体制的矛盾。	产业政策导向与公平竞争原则的矛盾。

通过比较可见，海南的矛盾是系统性和全局性的。前海和临港的矛盾更多集中于特定产业或领域，而海南的矛盾则覆盖整个岛屿的经济社会运行。这意味着海南的政府采购制度改革不能是零敲碎打的，必须是一套系统集成的一揽子解决方案，既要大胆突破，又要确保与内地经济血脉的畅通连接。

这些深层次的矛盾点，清晰地勾勒出海南政府采购制度改革面临的复杂局面。它既不能退回封闭保守的老路，也不能实行毫无保留的“一刀切”式开放。唯一的出路在于进行精细化的制度设计，在开放与安全、创新与稳定之间找到动态的平衡点。

三、海南政府采购现状与发展趋势

（一）现状

海南省2024年全省地区生产总值7935.69亿元，按不变价格计算，比上年增长3.7%。全省地方一般公共预算支出2293.6亿元，增长2%。（海南省人民政府网2025年1月21日）

2024年省本级一般公共预算总收入2150.58亿元，总支出2118.68亿元（海南审计网2025年7月29日）

海南省政府采购规模2024年在320亿元左右，占财政支出的比重为13.5%左右，在GDP的比重为4.2%。

（二）发展趋势

在海南全岛封关运作和政策红利加速释放的背景下，海南政府采购制度正步入一个规模持续扩张、规则加速迭代、功能深度转型的新阶段。其发展趋势不仅受国内宏观政策指引，更致力于与国际高标准经贸规则相接轨。未来三至五年，海南政府采购市场将迎来量级跃升与质效变革。

基于当前经济增长趋势与政策导向，海南政府采购的发展目标是：到2025年封关运作时，初步建立适应高水平开放要求的政府采购制度；到2027年，形成更加成熟、稳定的现代化采购体系，竞争性、透明度和政策功能达到国内领先水平。

到2027年按现在管理对象预测规模将达到520亿元。

那么到2027年海南政府采购市场将因 “实体”与“范围”的双重扩张而实现规模倍增，超过1000亿元，这一变革的本质，是海南从传统的、相对狭义的“政府采购”管理，迈向现代的、广义的“公共采购”治理。它不仅是规模的扩大，更是规则的升级、监管的深化和开放度的提高，旨在打造一个统一开放、竞争有序、监管有力、透明高效的公共采购大市场，为海南自贸港的高质量发展注入强劲动力。

四、国际经验与教训  

海南自贸港的政府采购制度创新，绝非在一片无人区中摸索，而是站在全球先行者的肩膀上前行。新加坡、中国香港、迪拜等国际知名自贸港在政府采购领域的实践，如同三面清晰的镜子，分别映照出精细化管控、法治化平衡与过度开放的风险，为海南提供了宝贵的“他山之石”。其核心启示在于：最高水平的开放，必须匹配最高效的监管与最精准的风险防控。

1.新加坡

新加坡的成功，在于其将开放融入了一套严密、透明、高效的制度体系，实现了“管得住”前提下的“放得开”。

（1）成功实践。一是全流程电子化与绝对透明。新加坡财政部开发的“GeBIZ”电子采购平台，是其政府采购体系的基石。自2000年全面推行以来，所有政府机构的采购招标、报价、授标及合同管理均通过该平台进行，实现了100%的线上化操作和信息留痕（新加坡财政部，2023）。任何注册供应商均可随时随地免费查看所有招标信息，这种“阳光下的采购”极大抑制了腐败空间，提升了竞争效率。二是对国际规则的“分级适用”。作为WTO《政府采购协定》（GPA）的创始成员，新加坡在全面接轨国际规则的同时，保持了策略灵活性。其采用“分级适用”策略，即除涉及国家安全的国防等极少数领域外，中央政府部门采购全面向GPA成员国开放；而地方市政等次级中央实体则享有一定的灵活性或过渡期（WTO GPA委员会，新加坡出价清单）。这种策略既展现了开放姿态，又为关键领域和本土产业提供了缓冲带。

（2）教训与改进。在21世纪10年代初期，新加坡建屋发展局（HDB）的多个大型组屋项目（以白沙的‘Punggol Spring’项目为代表）由外资企业以超低价中标。然而，在后续施工中，承建商因成本压力出现了普遍的工期严重延误与施工质量缺陷，引发了新加坡本地的广泛关注和媒体持续报道（《海峡时报》，2014）。这一事件直接促使新加坡政府在公共采购中更加重视非价格因素，改革评标机制。

新加坡迅速从教训中学习，改革评标机制，强制规定在大型工程和复杂服务采购中，技术标（方案、经验、团队）的权重不得低于40%，甚至在某些项目中提升至60%，价格标权重相应降低（新加坡建屋发展局，2015年采购指引）。这启示海南，必须建立“优质优价”而非“低价优先”的绩效导向型采购机制，尤其对于关乎民生的重大基础设施项目。

2.香港

香港的经验展现了在普通法体系下，如何通过严谨的法治框架平衡国际接轨与公共利益。

（1）可借鉴点。一是追求“最优价值”。香港的《公共财政条例》及相关规程明确规定，政府采购的核心原则是获取“物有所值”，而绝非简单地选择“最低报价”。“物有所值”是一个综合概念，涵盖价格、质量、技术水准、交付周期、售后服务及可持续性等多重维度（香港财经事务及库务局，2023）。这为采购人员赋予了更大的专业裁量权，以确保公共资金获得长期回报。二是高度依赖国际仲裁。香港凭借其全球公认的司法独立性和仲裁效率，成功将国际仲裁打造为解决政府采购纠纷的首选方式。重大政府采购合同纠纷中选择通过HKIAC等仲裁机构解决的比例较高。这极大地增强了国际投资者对香港特区政府采购制度的信任感和可预期性。

（2）风险警示。2020年，香港审计署一份报告指出，某机场第三跑道系统相关项目中，由于招标文件未设置严格的技术转移和本地化含量要求，导致中标的外国财团在项目中大量使用其本国技术和团队，核心专利未能向本地企业转移，香港本土建筑业未能从巨额投资中获得预期的技术提升和市场机会（香港审计署报告第77号）。这暴露了在开放采购市场时，若缺乏对本土产业培育的战略考量，可能导致“项目建成，技术流失”的尴尬局面。

（3）借鉴价值。海南应引以为戒，在开放中必须植入“以市场换技术”“以投资促产业”的战略思维。在重大采购项目中，可合理设置技术合作、本地分包、人才培训等条款，确保开放红利能够沉淀于本地，促进海南现代产业体系的构建。

3.爱尔兰香农自贸区

（1）核心实践。香农自贸区并非简单追求全面开放，而是采取“定向开放+精准保护”的策略。它在积极吸引外资的同时，通过政府采购中的“创新导向”和“本地化含量”要求，巧妙地将外资企业与本土经济捆绑。例如，要求中标的外资高科技企业必须与本地大学或研究机构合作，或承诺采购一定比例的本地零部件。

（2）成效与借鉴。这种策略成功培育了本土的航空租赁、医疗技术等产业集群。对海南的启示在于：政府采购不能仅仅是消费，更应是产业政策的工具。海南的政府采购制度创新应服务于热带农业、深海科技、航天等战略产业的发展，通过设置技术合作、本地分包等条款，确保开放红利能够沉淀并转化为本地产业升级的动力。

4.迪拜

迪拜的案例是一个关于“开放速度”与“本土承载力”失衡的警示故事。

（1）失败案例与修正。2009年，迪拜为吸引外资，在其自贸区内推行激进的开放政策，允许外资100%控股并全面参与各类基建项目政府采购。短期内，国际资本蜂拥而至，但长期看，本土建筑企业在与国际巨头的正面竞争中迅速溃败，受2008年金融危机及后续市场结构调整影响，2008至2015年间，阿联酋的市场竞争格局发生深刻变化，传统主导企业的市场份额据信出现了大幅下滑这不仅导致大量本土企业破产，也对本国就业和市场稳定性造成冲击。

被迫回调：意识到问题的严重性后，阿联酋联邦政府于2016年修订“政府采购法”，核心条款之一便是引入了“本地化”要求，规定政府项目必须优先采购本国产品，并必须有一定比例由本土中小企业承揽（阿联酋内阁第32号决议）。这是一次典型的“先放开、再收回”的政策回调，付出了不小的社会成本。

（2）借鉴价值。迪拜的教训深刻说明，开放不是无条件的，必须与本土产业的承受能力和升级步伐相协调。海南在打造高度开放的政府采购市场时，需避免“一刀切”式的全面放开。可考虑通过“负面清单”和“分级开放”模式，对旅游业、现代农业、高新技术等鼓励发展的产业领域优先开放，而对处于培育初期的战略性产业或敏感领域，则设置一定的过渡期和保护措施，给予本土企业学习和成长的空间，实现开放与保护的动态平衡。

4.对海南的警示

开放不是无条件的，必须与本土产业的承受能力和升级步伐相协调。海南需避免“一刀切”式的全面放开。可考虑通过“负面清单”和“分级开放”模式，对旅游业、现代农业、高新技术等鼓励发展的产业领域优先开放，而对处于培育初期的战略性产业或敏感领域，则设置一定的过渡期和保护措施，实现开放与保护的动态平衡。

（三）“一带一路”沿线国家的合作潜力与风险

海南自贸港作为“21世纪海上丝绸之路”的战略支点，与“一带一路”沿线国家的政府采购合作蕴藏巨大机遇，也需警惕风险。

1.合作潜力

（1）产能与基建合作。东盟、中东欧等国家基础设施建设需求旺盛。海南可凭借其政策优势，成为中国基建、装备、技术和服务“走出去”的采购集成平台和合同管理中心。

（2）规则对接试点。可与规则标准相近的东盟国家率先探索政府采购规则的相互认可，例如在海南试点采购新加坡的建筑管理服务、马来西亚的农产品标准认证，为中国参与全球规则制定积累经验。

2.合作风险

（1）法治与政治风险。部分沿线国家政局稳定性、法律连续性和廉政水平参差不齐，存在政策突变、违约和腐败的风险。

（2）标准差异风险。各国技术标准、认证体系、海关程序差异巨大，可能成为隐性壁垒，增加采购项目的执行成本与复杂性。

（3）资金结算风险。汇率波动、外汇管制等问题可能影响跨境采购合同的支付与结算安全。

纵观全球，自贸区政府采购的成功无一例外地建立在法治、透明、效率与战略性保护的紧密结合之上。对于海南而言，其制度设计必须既有对标中国香港、新加坡的雄心，又须具备爱尔兰式的产业思维，同时时刻以迪拜的教训为镜鉴。在面向“一带一路”的巨大市场时，更须具备精准的风险识别与对冲能力。这些国际经验为我们勾勒出原则与边界，而如何将其转化为适合海南的“中国方案”，则需要在具体的操作路径上进行深入探索。

（作者单位：采招云数智化采购研究中心）